Quelle que soit la manière dont il est abordé - comme appareil administratif, phénomène politique ou construction historique -, l'État est au cœur de la société, sans consistance propre autre que l'interaction permanente qu'il entretient avec celle-ci.
Alors que la « modernisation de l'action publique » succède à la « révision générale des politiques publiques », que des paradigmes nouveaux - performance, participation, transparence, simplification... - guident l'intervention publique, la réforme de l'État ne peut être conçue sans penser préalablement l'État, ce qu'il est, ce qu'il incarne, ce qu'il porte. Le mot « État » est extrêmement familier à chacun et la dimension « mythique » de l'État, surtout en France, en complique l'appréhension intellectuelle. Réinventer l'État pour mieux le servir et concourir utilement à sa réforme, tel est l'enjeu.
L'État entravé et désenchanté
La façon dont, instinctivement, nous nous représentons l'État résulte de la connaissance que l'on croit en avoir et qui se forme tout au long de notre vie de citoyen. Mais aussi de la façon dont nous rencontrons quotidiennement l'action publique, dans ses formes les plus variées. Cette double expérience façonne la perception collective de l'État, figure abstraite, réceptacle d'idées, de représentations... et de préjugés. L'État est en crise.
L'observation des mutations de l'action publique peut conforter cette idée première : l'État apparaît contraint et entravé. Car il est concurrencé par d'autres détenteurs de pouvoirs - pouvoir d'édicter les normes ou pouvoir économique - qui l'obligent à se resituer vis-à-vis d'acteurs auxquels il délègue une partie de ses compétences : collectivités territoriales ou Union européenne par exemple. L'État apparaît également contourné, subissant le développement de nouveaux pouvoirs sur lesquels il n'a que peu de prises comme les sphères financière et virtuelle ou numérique. Notre perception de l'État en est modifiée au point que, d'une puissance exerçant un pouvoir sans partage, l'État apparaît aujourd'hui presque confiné dans des limites strictes.
L'État est fragmenté. L'unité qu'il incarne est mise à l'épreuve par la segmentation et la complexité des modes d'intervention publics, la dynamique de démembrement de l'État ou, pour emprunter à Paul Ricœur, de pluralisation du champ des institutions politiques. Résultat d'une multiplication des autorités et agences, des opérateurs et établissements publics, la pluralisation génère une sensation d'éclatement de l'action étatique et fait apparaître l'État de plus en plus comme une instance parmi d'autres, tout en restant l'enveloppe de toutes.
L'État est banalisé du fait de la modestie actuelle de ses moyens. Il devient de plus en plus une personne parmi d'autres. L'action publique perd de son particularisme. En témoignent le développement des modalités d'association des acteurs privés à l'administration ou l'application du droit de la concurrence à l'intervention publique. L'exorbitance même du droit administratif est questionnée. Et la contrainte budgétaire, qui pèse comme jamais dans la balance de chaque décision publique, limite les marges de manœuvre de l'État.
Ces évolutions diverses donnent le sentiment général d'un État affaibli, déclinant, voire délégitimé. D'autant que s'ajoute une dimension symbolique : pour que l'État vive et assume pleinement ses fonctions, il doit compter sur le crédit, la confiance, l'intérêt et même l'attachement des citoyens. C'est ce que Philippe Braud appelle « l'allégeance collective », qu'il pose comme une exigence de l'État légal-rationnel.
Or, l'État semble frappé de désenchantement : les citoyens voient l'État comme mutique, impuissant ou absent. Mais ce désenchantement se retrouve aussi au cœur de l'État : lassitude de nombreux fonctionnaires, y compris au plus haut niveau, multitude des réformes, manque de moyens, défaillance de réflexion stratégique sur les fins poursuivies. Historiquement, l'État est ce qui fait que la société « tient debout », au sens du verbe latin stare dont dérive le mot État. Or, l'État apparaît comme descendu du piédestal sur lequel des siècles d'histoire l'avaient installé. Le trouble qui l'atteint est profond.
L'État comme permanence et comme besoin
Si l'identité même de l'État semble menacée, du fait surtout de l'érosion de l'idée de souveraineté, cela ne veut pas dire que l'État s'étiole, se fane ou dépérit. Car l'État est, en France, le socle sur lequel la nation s'est construite; il en constitue la matrice et l'une des principales forces agissantes. Depuis les Capétiens, l'Histoire a fait de l'État le symbole d'unité d'un peuple par-delà les particularismes sociaux ou régionaux et de continuité à l'épreuve du temps. Notre unité vient de loin et a survécu à bien des épreuves. L'État en est la cause, la raison et la résultante.
Mais continuité ne signifie pas immobilisme. L'État a évolué, les missions qui lui ont été assignées ont changé, la façon dont le pouvoir est exercé s'est transformée. L'État n'est pas figé. Il a pris différents visages : État de police, État libéral, État providence... Il a répondu à de nouveaux en- jeux et à des aspirations différentes, mettant en œuvre, pour reprendre un vocabulaire hégélien, un projet rationnel commun, propre à une collectivité historique. En France, l'État a toujours revêtu une connotation quasiment magique. Il constitue ce « cadre de référence » dont parlait Pierre Legendre, dans lequel la société peut « fonder son indestructibilité symbolique ». Au regard de ce lien si singulier entre État et société, de cet affect particulier ressenti parles citoyens, l'État est devenu le creuset de la Nation5, le corps dans lequel s'incarne l'âme d'un peuple, la trame d'un legs commun de souvenirs comme la personnification d'un désir de vivre-ensemble. C'est bien que, chez nous, l'État est une institution-projet, fondée sur la transcendance, le dépassement de l'individu.
Ce dépassement de l'individu par l'État ne peut se comprendre que si l'on précise qu'en France l'État a pour horizon permanent l'intérêt général. Cette notion, qui au xviiie siècle a supplanté celle de bien commun, est conçue de manière volontariste : expression de la volonté générale, il exige le dépassement des intérêts particuliers et confère à l'État la mission de poursuivre des fins qui s'imposent à l'ensemble des individus. Comme le soulignait le Conseil d'État6 en 1999, l'État est « seul capable, non seulement de réaliser, lorsque c'est nécessaire, la synthèse des intérêts qui s'expriment au sein de la société civile, mais de contribuer à dépasser les égoïsmes catégoriels et à prendre en compte les intérêts des générations futures ».
Sur cette construction historique, il n'est pas possible de tirer un trait de plume : l'État demeure aujourd'hui aussi nécessaire qu'attendu. Alors même qu'il est limité, encadré, contourné, exposé à toutes sortes d'injonctions, le besoin d'État n'a jamais été aussi pressant. On en appelle à l'État pour amortir les chocs des temps de crises ; pour penser et faire vivre la cohésion sociale et territoriale; pour imprimer une direction forte aux politiques économiques, écologiques et sociales les plus déterminantes; pour donner sens et cohérence à l'inscription de la France dans le monde global que nous habitons. En d'autres termes, nous avons besoin d'État pour exprimer et mettre en œuvre une volonté nationale et l'intérêt général. Avoir conscience de notre héritage historique pour ancrer l'État dans le présent : telle est la condition nécessaire pour pouvoir repenser l'État.
Repenser l'État
Il convient d'abord de redonner des perspectives à l'État en ancrant son action dans une vision stratégique de long terme qui l'arme contre la dictature de l'instant. Mais il faut aussi s'attacher à redéfinir la place de l'État dans la société, ses finalités, ses objectifs et ses priorités. En d'autres termes, réinvestir l'État d'un projet commun propre à notre société. L'État ne peut pas se contenter de gérer et de réagir : il doit choisir et impulser, créer des dynamiques et proposer, bref tracer sa propre route.
Repenser l'État, dessiner de nouvelles figures de l'État, c'est d'abord dire ce que l'État ne peut pas être, sous peine de se nier : il ne peut être totalitaire ou autoritaire ; il ne peut non plus anéantir les libertés et écraser l'individu sous son poids ou celui de certaines idéologies. De cette borne négative est née, en contrepoint, la figure de l'État de droit, mais aussi la figure de l'État social développé par Karl Popper sous le nom de « société ouverte » qu'il définit comme « une forme de coexistence humaine dans laquelle la liberté des individus, la non-violence, la protection des minorités et la protection des faibles sont des valeurs essentielles.